*Препечатано от Дневник, автор Теодор Славев от Български институт за правни инициативи
Тази седмица предстои да бъдат номинирани членовете на Комисията за защита на конкуренцията. След пародията на избор, която парламентът демонстрира с гласуването на съдебните инспектори преди седмица, въпросът за избираните от парламента органи влиза в окото на бурята. Публикуваме статията на Теодор Славев, от екипа на Българския институт за правни инициативи (БИПИ) – организацията, която последователно години наред изследва парламентарните назначения и предлага практики за преодоляването на проблема, който е вече хронически.
Джордж Р. Р. Мартин е един от майсторите разказвачи на политически сюжети, изпълнени с кървави борби за власт*. Авторът обаче би се засрамил, тъй като едва ли подозира за родния български политически сюжет, когато Народното събрание тръгва да избира висши държавни служители за шефове на държавни органи. Ако при фентъзи романите на Мартин властта се взема в резултат на епични битки, смесващи достойнство и предателство, то властта у нас се договаря в коридори и лоби-барове, смесващи ароматите на лук и алкохол.
За властта и хората – теория и практика
Народното събрание по конституция и закон избира ръководствата на еднолични или колективни държавни органи. Сред тях са такива като БНБ, НОИ, Съвета за електронни медии, КЕВР, Сметна палата, ЦИК, общо 32 броя. Тези институции на теория са независими и изпълняват надзорни, контролни и регулаторни функции. От тяхната работа зависи функционирането на цели системи като здравеопазване, финанси, енергетика, които в съвкупност изграждат матрицата на демократичната институционална инфраструктура.
Назначението им от Народното събрание почива на логиката за конституиране на изпълнителната власт и като участие на върховния политически орган в управлението. Самите институции на практика реализират политики.
Назначенията са сред най-любимите занимания на депутатите. Чрез тях те могат да индуцират политическо влияние, да капитализират участието си в политиката и да си осигурят канал за достъп до политически и икономически ресурс, ако се наложи да излязат от парламента.
Парламентарният ритуал по назначенията е еднотипен при почти всички процедури.
В някакъв определен момент, когато конюнктурата е удачна, икономически и политически лобита започват сондажи за институционалния си аватар, когото да излъчат за ръководител или член на дадена институция.
Моментът никога не може да бъде ясен и дори врачка би се затруднила да каже кога ще започне една процедура. Редовно титуляри на институциите са оставяни на поста си при пресрочване на мандата (сред скандалните случаи е този с Анна Караиванова, която беше оставена на поста главен инспектор на съдебния инспекторат близо две години след изтичане на мандата) или пък биват предсрочно сменяни (шефовете на ДАНС досега са сменяни винаги предсрочно, а средно са заемали позицията около 2.5-3 години).
Най-тъмната фаза на едно парламентарно назначение е извънпарламентарната – никой не може да обясни какви са мотивите и по какъв начин партиите са стигнали до номинирането на дадена личност, била тя партийно ангажирана или експертно маскирана.
43-ото Народно събрание е първото, което включи в правилника си изискване за провеждане на публични процедури по назначенията, то обаче е поредното, което нарушава собствения си правилник
включително чл. 89, отнасящ се до избор на органи. Най-често се нарушават сроковете и оповестяването на документите за кандидатите.
Сравнението показва, че 43-ото НС се представя далеч по-добре от 42-ото НС. Средната продължителност на една процедура в сегашното НС е малко над 30 дни, докато при предходното НС е 8.6 дни, като няма задължително изискване за провеждане на процедура.
Най-проблематично е представянето на парламента по създаване на конкурентна среда. За една позиция в 43-ото НС са се явили 1.8 кандидати, а в 42-ото НС – 1.1.
По показатели като прозрачност на излъчване на номинациите, обособена проверка на почтеността и задълбочено обсъждане на сектора и сферата, в която ще се извършват назначенията, парламентът ни се проваля. (Виж инфографика 1 и 2).
В момента парламентарните процедури по назначения са крайно формализирани и има дефицит на инструменти за субстантивна оценка на кандидатите. Водещата парламентарна комисия по избора ги изслушва, като за тях няма изрично изискване да представят концепция за управление. След което излиза с доклад до Народното събрание, в който стандартно допуска до избор абсолютно всички кандидати без мотиви и обосновка.
Има съобразяване само с минималните законови изисквания за заемане на длъжността, на които сигурно отговаря половината население. Докладът на практика съдържа единствено сведения, че е
проведено изслушване, и кратка автобиографична справка за кандидатите.
По правило решението за избор се взема без дебати и обсъждания. Най-кристалният пример е последното назначение, извършено от депутатите. Без абсолютно никакви дебати, парламентът назначи 10 инспектори към Инспектората на ВСС, разпределени на партиен признак: 4 за ГЕРБ и по 1 за БСП, ДПС, РБ, ПФ, БДЦ. При това с лекота се сформира желязно мнозинство за всички 10 избрани от 160 човека, тъй като по закон се изисква квалифициран избор от 2/3 от депутатите. Случващото се е на фона на завишени очаквания от гражданското общество и ЕК към ролята и функциите на Инспектората на ВСС след конституционните изменения и разширените им правомощия.
„Опасният“ прецедент
Излизането от злободневието на парламентарната дейност очевидно прави чудеса. Омбудсманът на републиката Мая Манолова проведе безпрецедентна процедура за избор на заместник. Тя е безпрецедентна първо защото такава процедура се инициира от титуляр, предлагащ заместник, и е белег на проактивен подход; второ, степента на проверка на качествата на кандидатите беше двустепенна, като след изслушването от Манолова, тя допусна 5 от общо 9 кандидати. Във втората фаза омбудсманът събра авторитетна комисия, която буквално изпита кандидатите, допускайки ги до събеседване един по един и задавайки им стандартизирани въпроси. Комисията, съставена предимно от университетски преподаватели, оценяваше комуникационните умения и мотивационното писмо на кандидатите по методика, включваща количествени критерии.
През цялото време НПО бяха включени в процеса (самите кандидати са излъчени изцяло от граждански организации), а изслушването беше предавано на живо по БНТ 2.
Упражнението по избора на Диана Ковачева за заместник-омбудсман е най-близкото до идеалния модел, който бихме искали да видим, когато се назначават висши чиновници. С единствената разлика, че подобна процедура трябва да се извършва от Народното събрание.
Вместо да последва добрия пример, парламентът обаче реагира като куче на котка. Манолова предложи на Народното събрание чрез Цецка Цачева пет кандидатури за свой заместник на 11 декември миналата година. Предложението на омбудсмана е обсъдено на Председателския съвет и една седмица по-късно й отказват с аргумента: „До този момент липсва прецедент в Народното събрание да са внесени за съответната позиция повече предложения, отколкото законът допуска.“
Доста превратното тълкуване на закона, тъй като той не забранява изрично избраният за ръководител на дадена институция да предложи повече от един кандидат за член на екипа си. Народното събрание на практика отказва да структурира конкурентна среда при назначенията и да създаде условия за истинско състезание. А от това изглежда са силно заинтересовани и управляващи, и опозиция, които при избор на органи конструират многоцветна амалгама от мнозинства.
Достатъчно е да си припомним парламентарно мнозинство, добило популярност като „коалицията Марковска“
което издигна Марковска за конституционен съдия, но скандалите около нейната личност предизвикаха президента Плевнелиев да блокира назначаването й.
Истината е, че Манолова създаде опасен прецедент, който има потенциала да преобърне лодката, в която се клатушкат всички. Увеличаване на броя на кандидатите, които не са предварително и на тъмно договорени между партиите, създава затруднения пред мнозинствата, които ги избират, тъй като при една парламентарна процедура автоматично се гарантира публичност, но не и прозрачност.
Винаги може да стане и по-зле
На 31 януари 2016 г. в контекста на процеса по ревизиране на коалиционното споразумение между управляващите Даниел Вълчев (РБ) казва: „Другата седмица ще трябва да говорим и как гледаме на предложенията за промени в мандатните органи. Подлежи да се сменя съставът на КЗК, КРС, на СЕМ. Всички тези неща трябва да бъдат обсъдени по някакъв начин.“
Макар и йезуитска по стил формулировката разкрива, че договарянето на (не)осъществяването на реформи е скрепено с назначения. Демократичният стандарт изисква „обсъждането по някакъв начин“ да не се прави „на тъмно“ и между две партии, били те и управляващи, а в парламента и под зоркото око на обществото.
Имайки предвид как от всички парламентарни групи настръхнаха срещу предложението на Манолова е
лесно да си дадем сметка, че вече са договорени точните разпределения на постове и позиции
без да е ясно в аванс какви са качествата и уменията на конкретното лице. И ако постът на заместник-омбудсман не е причина за голям пазарлък, то опитът да се създаде конкуренция за избор на членове на Комисията за финансов надзор, подуправителите – ръководители на основните управления на БНБ, заместник-председателите на Сметната палата, членовете на Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори (чиито мандат изтича в края на тази година) представлява проблем.
На фона на постоянни скандали, свързани с работата на тези институции, и в условия на концентрация на икономически ресурс, в съчетание с подчинена прокуратура, тези назначения ще имат решаващо значение за здравото функциониране на цели сектори.
Министър-председателят е като хъб – разпределител на позиции, както в изпълнителната власт, така и чрез мнозинството в Народното събрание
Това не би било проблем, ако действително се избираха личности, които с професионализма и личните си качества ще гарантират спазването на обществения интерес, като не допуснат овладяването на органа от силни икономически малцинства.
Какво да се прави?
Възстановяването на справедливостта в обществото можем да търсим само ако най-подготвените, почтени и читави хора заемат висшите управленски позиции. Програмирането на назначенията обаче следва логиката на зависимостта: пари – партия/назначения – пари
Мандатът на КРС изтече през юни 2015 г., а на КЗК през септември м.г.
Процедурата за избор на КЗК започва тази седмица, а бавенето досега е белег, че вече има договорка кой да заеме местата на сегашните членове
В медийни публикации за шеф на КЗК се спряга Росен Желязков, бившият главен секретар на Министерски съвет, за кандидат на БСП – Анна Янева, а патриотите да номинират сегашния заместник министър на отбраната Димитър Кюмюрджиев.
Предстои ключов избор на председател на Комисията за финансов надзор (КФН) до юни 2016 г., след като името на Стоян Мавродиев беше замесено в редица скандали, включително и във връзка с КТБ.
Мандатът на председателя на СЕМ, Георги Лозанов, изтича на 1 април 2016 г.
За да се създадат предпоставки за качествен избор, Народното събрание следва да гарантира прозрачност и конкурентност. В процедурните правила за избор например може да се иска депутатите, излъчващи номинацията, да разяснят в мотивите си как точно са стигнали до конкретната персона, извън техническата биографична справка.
Задължителен елемент на всяка кандидатура при изслушване във водещата комисия е да се прави анализ и оценка на дейността на сектора и институцията. Не по-малко важна е и концепцията за управление на кандидатите.
Макар и дребни на пръв поглед, наличието на тези елементи при дадена процедура е като зелена светлина за готовността на народните представители да проведат избор, базиран на качества и доказана почтеност, а не на вътрешно-партийни договорки с предизвестен край.
Малка стъпка в посока повече публичност е
да се създаде календар на изтичащите мандати на уебсайта на Народното събрание
Така ще е по-лесно да се ориентираме за периодите, в които парламентът се занимава с дейности, характерни за бюро по труда (като може би за позициите там е далеч по-трудно да те назначат, отколкото например за управител на институция, отговаряща за милиард и 300 млн. лева). Обещание, което многократно е поемано пред граждански организации.
Е, такъв календар на уебсайта на НС все още няма**.
*Автор на фентъзи поредицата „Песен за огън и лед“, по която е направен популярният сериал „Игра на тронове“.
**Календар с мандатите на органите е изготвен от Българския институт за правни инициативи и се намира на поддържаната от БИПИ гражданска платформа за наблюдение на парламентарните назначения.
