Чуждестранният опит: обективни и прозрачни процедури за избор на висши държавни служители

Изборът на държавни служители на всички нива трябва да бъде осъществяван въз основа на качествата на кандидатите. Този принцип предполага, че изборът е отворен за всички, подходът към него е систематичен и може да бъде атакуем. Настоящата практика в България, обаче, показва, че този пример не само не се спазва, но в повечето случаи изобщо не присъства в процедурите (когато такива са изработени) за избор. Много често, качествата не се проверяват изобщо, или се проверяват в самия край на процедурата; изборът е „резервиран“ за определени кандидати; самата процедура не е достатъчно публична и трудно може да бъде атакувана след това.

Предложените по-долу примери показват как тези лоши практики могат да бъдат преодолени. Ключовите елементи тук са: добър предварителен анализ на състоянието на длъжността/органа, за който се кандидатства; проверка на качествата на кандидатите в самото начало на процедурата, като изключенията от тази проверка са изрично и изчерпателно посочени; наличие на специален орган/правила, които да провеждат процедурата и възможност за одитиране/атакуване на избора.

В представените примери се открояват два модела на процедури:

а/ номиниране и назначаване на висши държавни служители от специална комисия, която изработва правила за избор преди всяка процедура, и

б/ изработване на правила, които са еднакви за всички служители в публичния сектор

Независимо от модела, винаги съществува и Кодекс за работата на органа, който провежда процедурата и в който са залегнали принципите за откритост, честност и прозрачност.

Орган: Комисия за публични назначения – постоянно действаща. Създадена през 1995 г.

Мандат: Мандатът на Председателя на комисията (Комисар) е 4 години, като може да бъде продължен. Назначава се от Кралицата, не е държавен служител и е независим от Правителството. Комисарят преминава през процедура по номиниране, проверка за конфликт на интереси, етичност и дали покрива изискванията на длъжността. Освен Комисар, Комисията се състои от 6 члена с мандат като на Комисаря. Допълнително се назначават и 14 Оценители, които осъществяват връзката и взаимодействието с различните министерства и сектори в зависимост от вида на избора. Тези Оценители имат за задължение да председателстват изборните панели за различните ръководители и да следят за спазването на Кодекса за дейността.

Регулация: Дейността на Комисията се ръководи от Кодекс за дейността[1] – в него са записани нормите и целите, на които трябва да отговаря всеки един от изборите. Той е базиран на три основни принципа: качества на кандидатите, откритост и честност, както и на съвкупност от основни изисквания за спазване на тези принципи.

Дейност: Освен организирането на съответния избор, Комисията публикува ежегоден доклад и разписва Кодекс на процедурите за публични назначения.

Спазването на принципите, залегнали в Кодекса за дейността, се осъществява чрез регулярен одит на процедурите по назначение, които попадат под контрола на Комисията.

Критерии: В Кодекса за дейността е записано, че не може да има единен стандарт за конкурс, допускат се вариации, съобразно природата на назначението.

Изборният процес, критериите и публичната стратегия за всеки избор трябва да бъдат обсъдени и одобрени от съответния Министър, преди началото на самата процедура. След приключване Изборния панел изготвя доклад, като в него се отбелязва как е протекъл избора спрямо първоначалните спецификации и план.

Тъй като назначенията се правят от съответния Министър, той трябва да бъде консултиран на всеки един етап от процеса на избор и одобрение. Накрая на Министъра се представят одобрените кандидати, от които трябва да се направи назначението. Ако Министърът реши да не назначава нито един от предложените, той трябва да даде писмени обяснения защо. Тогава може да се наложи ново провеждане на конкурса.

Отчетност: Отчетността на Комисията се осъществява чрез Годишен доклад, в който детайлно се описват процедурите по назначение, обобщение на извършения одит, възраженията и акценти върху основните проблеми, които са възникнали през изминалия 12-месечен период.

Също така се изготвя и публикува годишен Одитен доклад, в който се описват всички извършени одити за изминалата година.

От 2002 година Комисията по назначенията е длъжна да извършва одит на практиките и политиките по назначения. Всяка година селекция от публични назначения са подложени на одит, извършван от независими одитори, ангажирани от Комисията. Също така по усмотрение на Комисаря може да се извърши и допълнителен одит, свързан с вече извършен или с индивидуални оплаквания.

Всички отчети и доклади на Комисията се публикуват на уеб-страницата й.

Орган: Консултативна комисия за бизнес назначения[2] (Advisory Committee on Business Appointments).

Регулация: Комисията е формирана през 1975 година, откогато действат Правила за назначения в бизнес сферата (Business Appointment Rules).

Дейност: Комисията отговоря за последващите назначения на министри, дипломати и висши държавни служители, които са решили да напуснат държавната администрация и да се насочат към частния сектор.

Целта на тази комисия е да се осигури безпрепятственото преминаване на висш служител от един сектор в друг, без да се застрашат обществените и национални интереси.

Комисията е независим орган към Министър председателя. В случаите, когато става дума за висши държавни служители или дипломати, препоръката на комисията се съобщава съответно или на Премиера, или на Секретаря на външните работи. Под въздействие на препоръките на Комисията попадат и бившите министри, като в тези случаи, препоръките се докладват на съответния министър.

Решенията на Комисията са със срок от две години след напускане на държавната служба.

Критерии: След като служителят съобщи на Комисията, че е заел дадена длъжност, препоръките, както и наложените условия стават публични и се публикуват на уеб-страницата на Комисията. Комисията има право да предложи различни специфични условия да бъдат включени в договора на служителя, за да се гарантира обществения интерес.

Отчетност: Публикува ежегоден доклад за дейността си.

[1] http://publicappointmentscommissioner.independent.gov.uk/wp-content/uploads/2012/02/Code-of-Practice-20121.pdf

[2] http://acoba.independent.gov.uk/

Орган: Комисия за публичните назначения (Public Service Commission)[1]. Мисията на Комисията е “Да осигури чрез постоянно наблюдение и контрол предоставянето на възможно най-добрите публични услуги, в една делегирана обстановка, чрез ефикасен процес на публичните назначения, който се опира на принципите на качества и равенство и упражняването на справедливи и ефикасни дисциплинарни процедури в сферата на държавната администрация.”

Мандат: Членовете на Комисията се назначават от Президента, по предложение на Министър председателя след консултации с лидера на опозицията, за срок от 5 години.

Регулация: Независима комисия, чиято дейност е разписана в Конституцията на Малта, Законът за публичната администрация, Правилника за дейността на комисията за публичните назначения и Дисциплинарното производство спрямо правилника за дейността на комисията за публичните назначения от 1999 г.

Дейност: Нейна основна задача е да наблюдава назначенията, повишенията и дисциплинарните наказания в публичния сектор.

Комисията за публичните назначения не извършва сама подбора на кандидати. За всеки избор тя назначава Изборен борд, който е задължен да осигури честен и обективен подбор на кандидати, по критерии, предварително одобрени от Комисията. Бордът представя на Комисията доклад за проведения избор. След това Комисията трябва да провери дали изборния процес е бил справедлив и са спазени принципите, върху които е основана – достойнство, равенство на възможностите, безпристрастност, недискриминация, лоялна и открита конкуренция. След като се увери, че тези принципи са спазени, резултатите от избора се публикуват и се прави препоръка към Президента или Министър председателя първият в списъка да заеме вакантното място. Въпреки че самата Комисия не участва в избора на кандидатите за съответната длъжност, тя може да проведе собствено разследване и съобразно резултатите да анулира процедурата и да назначи нов Изборен борд.

В Насоките за Изборния борд са записани отделните точки, от които трябва да се води изборът. Интерес представлява една от насоките, според която преди да се пристъпи към избор, Изборният борд се събира, за да договори каква ще бъде тежестта на всеки един критериите при избора. Решението на борда относно тежестта подлежи на одобрение от Комисията. Квалификацията на кандидата, изисквана за съответната длъжност няма надделяваща тежест при формиране на крайната оценка. Предвидени са и процедури, които осигуряват равнопоставеност по пол на кандидатите. Също така е предвиден срок, в който всеки кандидат трябва да бъде информиран за часа и мястото за провеждане на интервю или тест, ако такъв се изисква. Специално внимание в Насоките се обръща на изискването към членовете на Изборния борд да си водят подробни бележки по всяка процедура и да ги пазят поне две години, след приключване на избора.

Освен за провеждането на назначенията и повишенията в публичната сфера, Комисията отговаря и затова, дисциплинарните наказания на държавните служители да са: справедливи, бързи и ефективни. В рамките на това правомощие, Комисията може по свое усмотрение да направи проверка на всяко едно наложено дисциплинарно наказание, но също така може да бъде и сезирана от държавен служител, който е бил дисциплинарно наказан и да проведе разследване по случая.

Критерии: За разлика от Великобритания, където за всеки избор се изработват отделни правила, в Малта има единни правила и насоки. Те са публикувани на страницата на Държавната публична администрация[2] и на страницата на Комисията.

Отчетност: На уеб-страницата на Правителството са изброени всички институции, чието управляващо тяло се назначава и подлежат на мониторинг от Комисията за публичните назначения. Това включва агенции, комисии, банки, комитети, включително и компании с държавно участие[3].

Обявите за свободни места се публикуват в Държавния вестник и могат да бъдат видени на страницата на Департамента по Информация. Такива публични обяви могат да се публикуват и в пресата, ако ръководителя на съответния департамент намери за нужно. Освен за случаите на делегирани права за публикуване, всички обяви се съгласуват с Комисията за публичните назначения.

Както и в случая с Комисията за публични назначения на Великобритания, и в Малта Комисията е длъжна да публикува годишните си отчети на своята уеб страница. Освен това там могат да се намерят и ръководства за Изборния борд, необходимите документи за избор и налагане на дисциплинарно наказание на публичен служител.

[1] https://secure2.gov.mt/PSC/home

[2] http://pahro.gov.mt/forms-and-templates?l=1

[3] https://www.gov.mt/en/Government/Government%20of%20Malta/Ministries%20and%20Entities/Officially%20Appointed%20Bodies/Pages/1-Officially-Appointed-Bodies.aspx

Орган: Европейската агенция по отбрана (European Defence Agency)[1]. Подкрепя Съвета на Европа и държавите-членки в усилията им да подобрят отбранителния капацитет на ЕС чрез съвместни проекти и програми

Регулация: ЕАО е създадена през 2004 г. чрез Общо действие на Съвета на министрите. През 2011г. Съветът приема решение, определящо статута, седалището и правилата, по които ЕАО ще оперира. Това решение замества Общото действие на Съвета.

Мандат: Ръководител на агенцията е Върховният представител на ЕС за външна политика и сигурност и заместник председател на ЕК. Агенцията има Изпълнителен директор, чийто мандат е 3 години, но може да бъде продължен по предложение на Върховния представител и с гласуване на страните-членки.

Дейност: За всеки пост в ЕАО се свиква Изборна комисия с точно определен брой членове. Записани са и етапите от всяка изборна процедура. Резултатът от дейността на Изборната комисия е доклад, в който са посочени силните и слаби страни на кандидатите, записват се, също така, всички отрицателни становища на членовете на Изборната комисия, ако има такива. Докладът се предоставя на Изпълнителния директор, който взема окончателното решение. Правилата за избор и процедурата подлежат на редакция, ако се сметне за необходимо.

Критерии: Да се гарантира справедлив и прозрачен конкурс за всички длъжности в агенцията, като се подберат кандидати въз основа на съответната компетентност и опит, с възможно най-широка географска основа. Да се определят ясно ролите и отговорностите на всяка функция / офис / орган, участващи в процеса на избор. Да се осигури плавно набиране на кандидатите, като се избягва прекъсване на запълването на постове.

Етичен кодекс

Важен елемент от регулацията на работата на законодателните органи във Великобритания Малта и други държави, е наличието на Етичен кодекс на народния представител[2].

През 2012 година Организацията за сигурност и сътрудничество публикува доклад на тема Етичния кодекс в националните парламенти – Background Study: Professional and Ethical Standards for Parliamentarians[3]. В него е записано, че самият процес на изготвяне на Етичен кодекс може да бъде важно упражнение за генериране на дискусия в обществото за това какви трябва да са правилата, което да помогне да се възстанови разцеплението между парламентаристите и обществото. По този начин ще се изгради и общо разбиране за това какво е подходящо поведение и какво е нарушение. В доклада също така се отбелязва, че реформите, които са въведени в кратки срокове или са наложени отвън, има вероятност да срещнат препятствия на всяка крачка. В случаите, когато Етичния кодекс има широка подкрепа от депутатите, може да бъде много ефективен, тъй като е създаден в среда, в която самите народни представители искат да се държат етично и в общество, което вярва, че ще го направят[4].

„Регулирането на парламентарните поведение и етични стандарти е основен елемент за осигуряване на общественото доверие в ефикасността, прозрачността и справедливостта на демократични системи, както и за насърчаване на култура на обществена услуга, която благоприятства обществения интерес над частния интерес“^[5].

Във всички страни, процесът на изготвяне на такъв Етичен кодекс може да бъде от голяма обществена полза, тъй като инициира широка обществена дискусия за това какво представляват професионалните и етични стандарти, какво може и трябва да се очаква от народните представители. Изготвянето на нов Етичен кодекс може, следователно, да бъде отличен начин за започване на процес на реформиране на стандарти[6].

[1] http://www.eda.europa.eu/jobs/procedure

[2] http://www.parlament.mt/codeofethics-mp?l=1; http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmcode/1885/188501.htm

[3] http://www.osce.org/odihr/98924?download=true

[4] http://www.osce.org/odihr/98924?download=true, OSCЕ: Background Study:Professional and Ethical Standards for Parliamentarians, 2012, стр. 38

[5] http://www.osce.org/odihr/98924?download=true, OSCЕ: Background Study:Professional and Ethical Standards for Parliamentarians, 2012, стр.5

[6] http://www.osce.org/odihr/98924?download=true, OSCЕ: Background Study:Professional and Ethical Standards for Parliamentarians, 2012, стр. 11