ИЗ КОРИДОРИТЕ НА ВЛ
АСТТА. Как се назначават ръководители на териториални структури в страната
Да се пише за публичните назначения е рисково най-малко поради две причини. Първо, те винаги са свързани с конкретна личност и засягат целия космос от професионални и етични особености на същата тази личност. Второ, назначенията на ръководни позиции засягат амалгама от интереси – обществени, политически, икономически.
Анализът се фокусира върху може би най-невралгичната плоскост на публичните назначения – териториалните структури на изпълнителната власт. Те следва да осъществяват контрол, да предоставят услуги и да реализират държавни политики по места. Те са едновременно най-близо до ежедневния живот на гражданите и бизнеса, но и са най-анонимни. Предварителните изследователски хипотези се консолидираха около две популярни схващания в нашето общество: 1) публичните назначения никога не са случайни и 2) чрез тях властта индуцира себе си в посока, противоречаща на обществения интерес. Хипотезите се потвърдиха в хода на изследването, което следва да буди тревога.
В анализа ще откриете какви са нормативните основания да бъдат назначавани и освобождавани тези ръководители на териториални служби, как тези законови разпоредби се пренебрегват от правителството и как съдът се намесва, за да приложи закона. Мобилизирахме огромен арсенал от изследователски похвати, за да представим вижданията на граждани, бизнес и администрация за управлението на териториално ниво. За първи път са проведени количествени и качествени изследвания върху възприятията на различни актьори за това как се държи и упражнява властта по места. Ограничен набор от изследвания след 1989 г. се опитват да обяснят властовите механизми, които водят към състоянието на овладяна държава (state capture), в което се намираме, но в това изследване за първи път прожекторите са насочени към локалните особености. На страниците на „Из коридорите на властта“ ще откриете анализ на данните от количествено социологическо изследване на нагласите към институциите на местно ниво, както и опит за реконструиране на мрежите на властта; в дълбочинен пласт – как хората виждат ролята на тези институции, влиянията върху тях и чрез тях върху по-общото функциониране на нашето общество и икономика.
Анализът е резултат на усилията на десетки хора, на които сме признателни за отдадеността, експертизата и сътрудничеството. Експертите на БИПИ са в основата на дизайна на изследването и маркирането на изследователските задачи. Теренната реализация на двете социологически изследвания и анализът на данните от тях е същностната част от приносите. В нея се включиха независими експерти, информатори, наблюдатели и респондетни, експерти на БИПИ, стажанти. Броят им е над 50. Дейностите по проекта не биха били възможни без ресурсната подкрепа на Фонд Активни граждани България и Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.
Резултатите от изследването не рисуват красиви картини на действителността. Но из редовете му, както из коридорите на властта, могат да се открият искриците държавност, които са така необходими, за да бъдат трансформирани институции, така че да мобилизираме усилия за подчиняване на властта на върховенството на правото, доброто управление и работа в полза на общественото благо. Трудна, но възможна мисия.
Анализът на нормативната рамка и институционалната практика при назначаването на ръководителите на структури в публичната администрация е резултат от последователните и многогодишните усилия на Българския институт за правни инициативи за прилагане на високи стандарти при избора на ръководители от различни власти. Работата ни започна още през 2010 година с наблюдение на това как Висшият съдебен съвет (ВСС) избира административните ръководители – председатели на съдилища. Малко по-късно включихме и избора на административни ръководители в прокуратурата. Изготвили сме над 200 публични представяния (профили) на магистрати, които са участвали в процедури за избор на ръководител на орган на съдебната власт, включително и такива, кандидатствали за членове на ВСС. Тази практика се превърна в устойчива и се институционализира от ВСС. Адаптирахме методологията ни за мониторинг към процедурите за избор на различни органи от Народното събрание и създадохме специализирана платформа за мониторинг – www.appointmentsboard.bg.
Фокусът ни сега се насочва към изпълнителната власт и органите, чиито ръководители се назначават от правителството. В българския контекст тези органи, без териториалните им подразделения, са 94 и включват държавни агенции, държавни комисии, изпълнителни агенции и административни структури, създадени с нормативен акт, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. Сред тях има истинско разнообразие – агенция, център, фонд, служба, институт, главна дирекция, бюро, комисия, инспекторат, ведомство, дом, музей, регистър, дирекция и др. Ръководителите на тези органи са изложени на повишен риск от корупционно въздействие и неправомерно влияние.
В съдържателен аспект анализът е организиран в 4 основни части. Първата част обръща внимание на теоретичните аспекти и идейни течения в процеса на осмисляне и създаване на тези агенции в периода преди, по време на и след навлизането на теорията за Нов публичен мениджмънт в публичната администрация. Детайлно са отразени принципите, етапите, предимствата и недостатъците в процеса на агенцификацията – или създаване на „правителство на една ръка разстояние“, както се нарича в литературата комплексът от тези полуавтономни структури, които са разположени в изпълнителната власт, но са извън министерската администрация. Анализирана е концепцията за висшата държавна служба и е направен опит за обяснение на raison d’être на агенциите. Втората част на анализа представя синтезирана информация от редица изследвания на публичните администрации от държави – членки на ЕС, с оглед начина на избор на ръководителите на агенциите. Третата част се фокусира върху българския контекст, като са анализирани нормативната база и практика при създаването на тези структури, начинът за рекрутиране на ръководителите – тяхното назначаване и отчетност. Представени са бюджетните измерения на тези органи и е направен анализ на тяхната политическа (не)зависимост. Четвъртата част предлага препоръки за подобряване на средата, които са от нормативен, институционален и практически характер. Използвани са разнообразни аналитични методи и похвати –правен анализ, анализ на нормативна рамка и практика, сравнителен анализ, статистически анализ, документален анализ и др.
В най-общ план може да твърдим, че България има проблем с начина на рекрутиране и назначаване на ръководителите на тези органи. В повечето случаи назначаването и освобождаването на тези ръководители се осъществява без обосновани мотиви и е силно политизирано. Изискванията за заемане на ръководните длъжности, където ги има, са общи и формални. В публичното пространство има данни за корупция в работата на тези органи. В същото време те осъществяват изключително важни обществени функции в разработването и изпълнението на политики, доставянето на услуги, лицензирането, регистрирането, санкционирането на физически и юридически лица и др. в различни сектори като национална сигурност, транспорт, здравеопазване, земеделие, социални дейности, култура и т.н. Затова в най-пряк обществен интерес е ръководителите на тези органи да бъдат избирани по прозрачна и конкурентна процедура, която да създаде гаранции за гражданите, че държавата работи в полза на общественото благо.
Анализът беше представен на дискусионен форум на 19 септември 2022 г.
В рамките на проекта е изготвено и проучване, в което е представена експертна оценка на достъпа до информационни ресурси, предоставяни от изпълнителната власт в Р България, като конкретно фокусът пада върху органите на изпълнителната власт без ранг на министерства.
*******************************
Анализите са изготвени с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документите се носи от Българския институт за правни инициативи и при никакви обстоятелства не може да се приема, че тези документ отразяват официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България.
